As fundações de saúde municipais integram a Administração Pública Indireta e devem obediência às regras dos artigos 18, 19 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar n° 101/2000). Sendo assim, as despesas com sua folha de pagamento, mesmo que atendam serviços de saúde de média e alta complexidade, não devem ser excluídas do cômputo dos índices de pessoal do Município.
Essa é a orientação do Pleno do Tribunal de Contas do Paraná (TCE-PR), mediante o Acórdão n° 1512/24, em resposta à Consulta formulada pelo Presidente desta Corte de Contas, Conselheiro Fernando Augusto Mello Guimarães, a respeito das despesas com folha de pagamento de fundações de saúde municipais.
Entenda a Consulta
A Consulta foi instaurada após solicitação da Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM), a qual informou que alguns Municípios que instituíram fundações de direito privado para prestação de serviços de saúde de média e alta complexidade, ingressam com Requerimentos Externos perante o TCE-PR para retificar informações constantes nos bancos de dados do SIM-AM, visando a exclusão dos valores repassados a tais fundações do cômputo dos índices de pessoal, por se tratarem de valores repassados a título de contrato de gestão voltados a atividades que não pertencem à competência municipal.
Sobre o tema, a CGM observou que a Instrução Normativa nº 174/2022 do TCE-PR estabelece que devem compor o índice de pessoal as terceirizações de mão de obra que se refiram à atividade-fim da instituição ou inerente a categorias funcionais abrangidas pelo respectivo plano de cargos e salários do quadro de pessoal.
Quanto às fundações públicas, de modo genérico, o Tribunal considera que tais fundações integram a Administração Indireta, devendo suas despesas de pessoal ser computadas nos índices, conforme decisão expressa no Acórdão nº 3093/20 (Processo de Consulta nº 742908/19).
Tendo em vista tais entendimentos, a CGM comunicou que tem considerado nos processos de Requerimento Externo que as despesas da folha de pagamento das fundações, mesmo as de saúde, devem compor os índices de pessoal, tendo em vista a existência de quadro próprio para prestação de tais atividades. Assim, somente são excluídos de tais cálculos as terceirizações de serviços de saúde de média e alta complexidade realizados pelas fundações de saúde com outras entidades ou empresas.
No entanto, como há pedidos de exclusão de tais despesas dos cálculos dos índices de pessoal, frente a um aparente conflito entre a possibilidade de exclusão das despesas de contratações terceirizadas de média e alta complexidade de saúde e da vedação de exclusão da folha de pagamento de fundação municipal do cômputo dos índices de pessoal, a unidade técnica solicitou ao Presidente do TCE-PR, a abertura de presente processo de Consulta, para esclarecimentos sobre o tema.
Instrução do Processo
Após ser acolhida a solicitação, uma vez que presentes os requisitos de admissibilidade, a Consulta foi distribuída ao Relator Conselheiro Fabio de Souza Camargo, que determinou o encaminhamento do processo para manifestação da unidade técnica e Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR), conforme rito processual interno.
A Coordenadoria de Gestão Municipal, por meio das Instruções n° 3981/23 e n° 849/24, reforçou os argumentos trazidos na peça inicial, observando que o próprio §1º do artigo 18 da LRF se preocupou em impedir que, por meio de contratos de terceirização de mão de obra, o ente da Federação se atenha ao cumprimento dos limites de despesas com pessoal estabelecidos nos seus artigos 22 e 23. Nesse sentido, nas terceirizações em que se objetiva a pura e simples substituição de mão de obra de servidores e empregados públicos em detrimento de admissão via concurso público, o ente da Federação deve necessariamente efetuar a devida contabilização, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal.
No caso das fundações municipais de saúde, entendeu que não se trata de contratação de entidade voltada à prestação de serviços de saúde de caráter acessório, instrumental ou complementar às competências do Município, mas sim de criação de fundação pública destinada a executar atividades contínuas de interesse da municipalidade. Tanto é assim, que os profissionais contratados passam a integrar a folha de pagamento do ente.
Dessa forma, não faz sentido excluir do cômputo dos índices de pessoal do Município as despesas com folha de pagamento para atendimento de serviços de saúde de média e alta complexidade, simplesmente pelo fato de terem sido transferidas para a folha de pagamento da fundação pública, haja vista que, segundo o entendimento do próprio TCE-PR, ambas compreendem o mesmo orçamento público.
Sendo assim, em atenção aos questionamentos da Consulta, a CGM sugeriu a emissão de resposta nos seguintes termos:
“Quando as despesas com os profissionais necessários à prestação dos serviços de média e alta complexidade estiverem contempladas na própria folha de pagamento das fundações públicas não é possível a sua exclusão do cômputo dos índices de pessoal do município.”
Parecer Ministerial
Mediante os Pareceres n° 273/23 e n° 95/24, o Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR) sustentou o entendimento de que a natureza do serviço de saúde (de baixa, média ou alta complexidade) não pode ser adotada como critério para a contabilização de gastos com pessoal. Nesse sentido, considerou que não é possível a exclusão dos gastos decorrentes da prestação de serviços de saúde por intermédio de fundação municipal do índice de despesa com pessoal, ainda que haja assunção, pela municipalidade, de serviços que extrapolem a Atenção Básica à Saúde.
Para o MPC-PR, tal entendimento é necessário para resguardar o equilíbrio orçamentário e fiscal, a fim de coibir a utilização de fundações municipais como instrumento para a burla dos limites impostos pela LRF em relação às despesas com pessoal.
Dessa forma, acompanhando o opinativo da CGM, sugeriu a emissão da seguinte resposta:
“Os gastos com a folha de pagamento de fundações municipais que prestem serviços de saúde de média e alta complexidade deverão compor o índice de despesa com pessoal, nos termos dos artigos 18 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal.”
Decisão
Em sede de julgamento, o Relator ressaltou que por meio do Acórdão n° 3093/20, proferido em sede de Consulta com força normativa, o TCE-PR já se posicionou no sentido de que uma fundação municipal constituída por lei, que recebe verbas do Poder Executivo Municipal, faz parte da Administração Pública Indireta, estando submetida aos artigos 18, 19 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal. O mesmo se aplica na hipótese de a fundação municipal se manter sem aportes de recursos do Tesouro Municipal.
Nesse contexto, mesmo que prestem serviços de alta e média complexidade, as folhas de pagamento das fundações de saúde municipais devem ser contabilizadas nos gastos de pessoal do Poder Executivo Municipal, que não pode ultrapassar o percentual máximo de 54% (cinquenta e quatro por cento) de sua receita corrente líquida, em conformidade com o artigo 20, inciso III, alínea “b” da LRF.
Diante de todo o exposto, nos termos do Acórdão n° 1512/24, seguindo os posicionamentos uniformes da unidade técnica e do Ministério Público de Contas, o Relator votou pelo conhecimento da Consulta e, no mérito, pela resposta da seguinte forma:
Pergunta 1) As despesas com folha de pagamento de fundações de saúde municipais que atendam serviços de saúde de média e alta complexidade devem ser excluídas do cômputo dos índices de pessoal do município?
Resposta: As fundações de saúde municipais integram a Administração Pública Indireta, assim devem obediência às regras dos arts. 18, 19 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal, de modo que as despesas com sua folha de pagamento, mesmo que atendam serviços de saúde de média e alta complexidade, não devem ser excluídas do cômputo dos índices de pessoal do município.
Pergunta 2) No caso de resposta positiva à questão anterior, quais cargos da folha de pagamento devem ser excluídos do cálculo, somente os ligados à área de saúde de média e alta complexidade ou os cargos administrativos e de gestão também devem ser excluídos?
Resposta: Prejudicada.
Pergunta 3) Ainda no caso de resposta positiva, é necessário para a exclusão do cálculo que tais cargos não sejam inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo respectivo plano de cargos e salários do quadro de pessoal do próprio município, nos termos da Instrução Normativa nº 174/2022.
Resposta: Prejudicada.
Informação para consulta processual
Processo nº: 477800/23 Acórdão: nº 1512/24 – Pleno Assunto: Consulta Entidade: Coordenadoria de Gestão Municipal do TCE-PR Relator: Conselheiro Fabio de Souza Camargo
