O Relatório Final das obras da Copa de 2014 (prot. n.º 88804-5/15) foi encaminhado pelo MPC-PR, no início de fevereiro, ao gabinete do Conselheiro do TCE responsável por apresentar voto acerca dos levantamentos.
O processo está instruído com o Ofício DIFOP nº 64, de 09.11.2015, e o Relatório de nº 15, emitido em 30 de outubro de 2015 pela Comissão de Fiscalização constituída pela Portaria nº 247, de 01.02.2011.
O Relatório Final, de nº 15, consolida os procedimentos de fiscalização dos atos praticados pelo Estado do Paraná e pelo Município de Curitiba para o planejamento, contratação e elaboração dos projetos e execução das obras de mobilidade urbana constantes da Matriz de Responsabilidades celebrada entre o Governo do Estado do Paraná, Prefeitura Municipal de Curitiba e Ministério do Esporte.
Destaca o documento apresentado que o Governo Federal, por meio do Ofício nº 159/2014/SE/ME, de 19 de março de 2014, firmado pela Secretaria Executiva do Ministério do Esporte, entendeu ser fundamental a continuidade das obras não terminadas até o início da competição, para que se cumprisse o planejamento e se realizasse o legado pretendido, sobretudo no que diz respeito à mobilidade urbana nas cidades que sediaram o evento.
Em relação às obras municipais o Relatório Final destaca que em “junho de 2014, período do evento Copa do Mundo, a maioria das obras encontrava-se em condições de uso, mas nem todos os serviços contratados haviam sido plenamente concluídos.
Em setembro de 2015, decorridos 14 (quatorze) meses, constatou-se que, com exceção das obras de Requalificação do Terminal Santa Cândida e do Corredor Aeroporto / Rodoferroviária (trecho 04), as obras municipais foram concluídas, ainda que os termos de recebimento definitivo não tenham sido emitidos, havendo pendências quanto às alterações dos contratos de financiamento e quanto aos pagamentos finais para empresas contratadas.”
O Ministério Público de Contas, por seu Procurador Gabriel Guy Leger, emitiu o Parecer Ministerial nº 869/16, no qual propugna que além da aprovação do Relatório, com a adoção das recomendações, determinações e encaminhamentos sugeridos pela equipe técnica (vide o item abaixo), o Tribunal de Contas também instaure um procedimento de MONITORAMENTO (previsto no art. 259 do seu Regimento Interno) para o fim de se verificar o efetivo cumprimento da decisão que vier a ser proferida, bem como dos resultados delas advindos; pugnando ao i. Relator que designe a unidade técnica competente para a realização deste acompanhamento e, adicionalmente, seja examinado pedido de instauração de Tomada de Contas Extraordinária para o fim específico de se apurar o dano ao erário e respectivas responsabilidades, decorrentes da exclusão de obras originariamente previstas na Matriz de Responsabilidades, cuja inexecução representou o dispêndio antieconômico de recursos públicos na elaboração de Projetos que não se viabilizaram, em evidente prejuízo à melhoria da mobilidade urbana da cidade de Curitiba e Região Metropolitana.
Segundo constou do Relatório Final de Auditoria não se viabilizou os seguintes projetos:
1. OBRA DO CORREDOR AVENIDA CÂNDIDO DE ABREU, excluída da Matriz de Responsabilidades por meio da Resolução GECOPA nº 25, de 25/11/2013, publicada no DOU nº 228, Seção 1, páginas 100 e 101; que de acordo com o Relatório Final das Obras de Mobilidade Urbana do Projeto Copa 2014 “decorreu de deficiências na fase de planeamento”, de responsabilidade do Município de Curitiba;
2. LOTE 02 LINHA VERDE SUL – PROJETO DE OBRAS DE ARTE ESPECIAL – Construção da trincheira na linha verde sul, entre as Ruas Nicola Pelanda e Antônio Cláudio e – Ampliação da Trincheira da Av. Winston Churchill com a linha Verde Sul, de responsabilidade do Município de Curitiba. O IPPUC, através do Ofício SIP nº 034/2013, confirmou a exclusão deste lote; que de acordo com o Relatório Final das Obras de Mobilidade Urbana do Projeto Copa 2014 também “decorreu de deficiências na fase de planeamento”.
3. OBRA DO CORREDOR METROPOLITANO, excluída da Matriz de Responsabilidades por meio da Resolução GECOPA nº 22 de 26/12/2012, cujo Termo Aditivo foi assinado em abril/2013; que de acordo com o Relatório Final das Obras de Mobilidade Urbana do Projeto Copa 2014 decorreu da “subavaliação dos prazos e valores necessários à realização da obra”, de responsabilidade do Estado do Paraná.
CONFIRA OS DEMAIS TÓPICOS DO APANHADO TÉCNICO ACERCA DAS OBRAS DA COPA/2014
A análise retrospectiva do contido nos relatórios sobre as obras de mobilidade, emitidos desde 2012, leva às seguintes constatações:
1. Deficiências no planejamento das obras, iniciado cerca de quatro anos antes do evento Copa do Mundo 2014, implicaram valores e prazos de execução subestimados;
2. Ainda na fase de elaboração dos projetos, que em alguns casos consumiu de dois a três anos, os valores necessários à realização das obras planejadas subiram significativamente. E novamente sofreram variações quando da execução das obras, considerando as diversas alterações que redundaram na formalização de termos aditivos. Estas variações, em razão das regras de financiamento estabelecidas no PAC da COPA, tiveram que ser assumidas pela Administração Municipal. Assim, o Município, que ao firmar os contratos de financiamento em 2010 seria responsável por 5% dos recursos para execução das obras, passou a arcar com cerca de 38%, o que representa, em valores atuais, R$ 125.831.149,91, além do valor do financiamento junto ao Governo Federal, que soma R$ 206.200.000,00. Logo, faz parte do legado o significativo aumento dos recursos financeiros ao longo do desenvolvimento das obras.
3. Anteprojetos insuficientemente detalhados e sucessivas alterações de projeto, inclusive de grande porte como a substituição de trincheira por viaduto estaiado na obra do Corredor Aeroporto/Rodoferroviária, contribuíram para atrasos significativos do início da execução das obras e para o aumento do valor dos investimentos e dos prazos de execução;
4. A previsão de conclusão das obras, que consta da Matriz de Responsabilidades de janeiro de 2010, não ultrapassava dezembro de 2012. Na realidade, esta previsão não se concretizou em nenhuma das obras de mobilidade que tiveram atrasos de, no mínimo, um ano e meio;
5. Do ponto de vista da efetividade das obras executadas, as deficiências e atrasos na fase de planejamento acarretaram em abandono de alternativas de maior impacto na solução dos problemas de mobilidade de Curitiba. Exemplos disto são:
(i) a manutenção das torres de distribuição de energia elétrica posicionadas no canteiro central do Corredor Aeroporto/Rodoferroviária que, pelo projeto inicial, seriam excluídas com a execução de cabeamento subterrâneo;
(ii) a não execução de viaduto ligando o Corredor Aeroporto/Rodoferroviária à Av. Presidente Afonso Camargo, previsto no projeto inicial de Requalificação da Rodoferroviária, que alteraria o acesso dos ônibus ao complexo e reduziria o tráfego do trajeto que passa pelo Viaduto do Colorado e
(iii) a exclusão das obras do Corredor da Avenida Cândido de Abreu e Obras de Arte Especiais previstas no Lote 02 da Linha Verde Sul.
6. O planejamento das ações não levou em conta a necessidade de manutenções preventivas e corretivas permanentes dos equipamentos, o que se mostra mais contundente nas obras de Requalificação da Rodoferroviária e do Sistema Integrado de Monitoramento. Equipamentos recém-entregues, já apresentam falhas de manutenção que podem, em longo prazo, trazer sérias restrições de uso, comprometendo o pleno usufruto pela sociedade das benfeitorias deles advindas, motivo pelo qual se sugere determinar que o Município providencie alocação de recursos e formalização de procedimentos administrativos, que garantam a realização da manutenção adequada dos equipamentos.
7. Fica evidente que os atrasos constantes nas obras de responsabilidade do Município tiveram origem nas alterações de projeto e na necessidade de anuência da Caixa Econômica Federal quanto às modificações realizadas. As consequências decorrentes desta prática foram:
i. não conclusão das obras antes da realização da Copa do Mundo FIFA 2014;
ii. interrupção de serviços contratados;
iii. diminuição do ritmo de serviços das obras, inclusive com paralisações;
iv. celebração de constantes Termos Aditivos de prorrogação de prazos;
v. liberação de trechos das obras aos usuários com serviços incompletos;
vi. pagamento de faturas com atrasos;
vii. aplicação de reajustes de preços, devido a prorrogações de prazo, sobre parcelas de serviços que inicialmente não seriam reajustadas;
viii. prorrogação reiterada dos prazos de conclusão das obras;
ix. insatisfação dos usuários diante dos transtornos e prejuízos causados ao comércio, moradores e beneficiários em geral;
Tais consequências, decorrentes dos atrasos nos prazos de execução das obras, são de difícil quantificação financeira.
8. Muito embora as obras estejam fisicamente concluídas, com exceção do Terminal Santa Cândida e do Trecho n. 04 do Corredor Aeroporto/Rodoferroviária, somente uma possui Termo de Recebimento Definitivo. Todas as outras aguardam avaliação final da Caixa Econômica Federal quanto aos aditivos realizados, para que sejam então emitidas as medições finais.
Assim, sugere-se determinar ao Município que:
i. quando da realização das medições finais das obras, observe as supressões realizadas nos contratos das obras, de modo que o valor total medido acumulado e pago não ultrapasse o valor contratual formalizado mediante termos aditivos. O mesmo para os reajustes, cujos valores pagos acumulados não devem ultrapassar aqueles formalizados mediante aditivos ou apostilamentos;
ii. encaminhe a este Tribunal, quando da conclusão formal das obras, os respectivos Termos de Recebimento Definitivo, contendo o valor final (contrato, aditivos e reajustes) de cada uma das obras.”
Em relação às obras estaduais o Relatório Final consigna:
De forma diversa das obras de responsabilidade do Município de Curitiba, em junho de 2014, período do evento Copa do Mundo, nenhuma das obras estaduais estava concluída, ainda que algumas estivessem em condições de uso com restrições.
Em setembro de 2015, constatou-se que não houve alteração significativa do quadro existente em novembro de 2014, período de nossa vistoria anterior, já que a evolução física das obras foi pequena, sendo que, das 04 obras, somente um trecho (Rua da Pedreira) da obra Vias de Integração Radial Metropolitanas foi concluído.
A análise retrospectiva do contido nos relatórios sobre as obras de mobilidade, emitidos desde 2012, leva às seguintes constatações:
1. As obras estaduais também apresentaram deficiências na fase de planejamento, e os contratos de financiamento para realização destas obras foram firmados em 2010, com base em orçamentos subestimados;
2. Ainda na fase de elaboração dos projetos, que em alguns casos consumiu de dois a três anos, os valores necessários à realização das obras planejadas subiram significativamente. E novamente sofreram variações quando da execução das obras, considerando as diversas alterações que redundaram na formalização de termos aditivos. Estas variações, em razão das regras de financiamento estabelecidas no PAC da COPA, tiveram que ser assumidas pela Administração Estadual. Assim, o Estado do Paraná que, ao firmar os contratos de financiamento em 2010, seria responsável por 5% dos recursos para execução das obras, passou a arcar com cerca de 36%, o que representa, em valores atuais, R$ 56.265.214,57, além do valor do financiamento junto ao Governo Federal, que soma R$ 98.800.000,00. Logo, faz parte do legado o significativo aumento dos recursos financeiros ao longo do desenvolvimento das obras.
3. A variação no valor necessário à execução da obra do Corredor Metropolitano foi de tal monta que, neste caso, a obra teve que ser excluída da Matriz de Responsabilidades, pois o Estado do Paraná não teria condições de arcar com toda a diferença do valor da obra. Assim, a subavaliação dos prazos e valores necessários à realização da obra redundou na frustação deste projeto que traria evidentes benefícios à mobilidade de toda a Região Metropolitana de Curitiba;
4. Em síntese, os orçamentos subestimados para execução das obras estaduais, diante da adequação dos projetos, desapropriações e a elevação dos recursos necessários, podem ser apontados como razões para o lento ritmo de execução das obras estaduais redundando na não conclusão das mesmas, até a realização da Copa do Mundo de 2014, condição agravada e continuada pela constante baixa capacidade de pagamento das obrigações assumidas pelo Estado do Paraná junto a COMEC, situação que permanece até a presente data.
5. Em relação ao Termo de Recebimento Provisório do trecho Rua da Pedreira, sugere-se determinar à COMEC que providencie a sua imediata correção, diante das constatações já relatadas, adequando-o ao valor, serviços e quantidades preconizadas em contrato e aditivos, bem como que emita o Termo de Recebimento Definitivo da obra, mediante a realização de nova vistoria, a fim de se poder garantir a correção dos defeitos observados no pavimento da obra e o efetivo pagamento das obrigações junto à contratada, fatos estes que, quando ocorrerem, deverão ser comunicados a este Tribunal de Contas.
6. Para as demais obras de responsabilidade do Estado sugere-se determinar à COMEC que encaminhe a este Tribunal, quando da conclusão formal das obras, os respectivos Termos de Recebimento Definitivo contendo o valor final (contrato, aditivos e reajustes) de cada uma delas.
7. Fica evidente que os atrasos constantes nas obras de responsabilidade do Estado, com interveniência da COMEC, tiveram origem na inadimplência do poder público, isto é, na falta de aporte financeiro, com relação às obrigações de pagar aos prestadores de serviços contratados para a execução das obras.
As consequências identificadas, em curto prazo, para estas obras diante desta prática foram:
i. não conclusão das obras antes da realização da Copa do Mundo FIFA 2014;
ii. realização de medições com períodos superiores a 30 (trinta) dias, afrontando a previsão contratual estabelecida;
iii. interrupção constante de serviços contratados;
iv. diminuição do ritmo de serviços das obras;
v. celebração de constantes Termos Aditivos de prorrogação de prazos;
vi. liberação de trechos das obras aos usuários com serviços incompletos e sinalizações precárias;
vii. pagamento de faturas com atrasos significativos.
Em longo prazo, a recorrente inadimplência, não respeitando o direito do contratado de receber o pagamento, no prazo contratual, pelos serviços realizados ou pelos bens entregues, obriga o próprio Estado a:
i. aplicar reajustes de preços, devido a prorrogações de prazo, sobre parcelas de serviços que inicialmente não seriam reajustadas;
ii. aceitar a diminuição do ritmo das obras sem a possibilidade da aplicação de sanções aos contratados pelos atrasos;
iii. prorrogar reiteradamente os prazos de conclusão das obras;
iv. conviver com a insatisfação dos usuários diante dos transtornos e prejuízos causados ao comércio, moradores e beneficiários em geral;
Tais consequências, decorrentes dos atrasos nos prazos de execução destas obras, são de difícil mensuração. No sentido de minimizar tais transtornos, recomenda-se determinar ao Governo do Estado do Paraná, com conhecimento ao Ministério Público, nos termos do Art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que não sejam destinados recursos para novos projetos enquanto não forem contemplados todos os recursos para a conclusão dessas obras, evitando-se que esta prática se repita em todo o Estado do Paraná.
Em consequência destes fatos, a equipe técnica subscritora do Relatório Final, de nº 15, sugeriu ao Tribunal de Contas a emissão das seguintes recomendações e determinações:
RECOMENDAÇÕES DE NATUREZA PREVENTIVA E DE CONTROLE INTERNO
AO MUNICÍPIO DE CURITIBA
01 – Que o Município avalie o atual modelo de planejamento de obras, desde a concepção do projeto – a cargo do IPPUC, passando pela execução – a cargo da SMOP – até a entrega e manutenção da benfeitoria construída, de modo que haja previsão integrada que aborde todas as etapas, incluindo não apenas o projeto da obra e a construção em si, mas também o pessoal e os equipamentos necessários para operar e manter em plenas condições de funcionamento o equipamento público a ser utilizado pela sociedade, proporcionando maior segurança na avaliação dos investimentos necessários, melhor avaliação dos riscos envolvidos em cada etapa e melhores estimativas de prazos para a implantação daquilo que foi planejado.
02 – Que o Município, por meio do IPPUC, acompanhe e participe da execução das obras por ele projetadas, possibilitando avaliações tempestivas e conjuntas de eventuais alterações de projeto, proporcionando maior celeridade para a resolução de problemas de projeto e consequentemente à execução da obra.
03 – Que o Município promova capacitação continuada dos profissionais responsáveis pela elaboração, análise e aprovação de projetos de obras e serviços de engenharia, melhorando a qualidade dos projetos e consequentemente das obras públicas do Município, evitando modificações durante a realização das obras e prorrogações de seus prazos de execução.
AO ESTADO DO PARANÁ
01 – Que o Estado reavalie o atual modelo de planejamento de obras, de modo a adotar um planejamento integrado que aborde todas as etapas necessárias, contemplando, além do projeto da obra, sua construção, equipamentos, manutenção e pessoal necessário para operar e manter em plenas condições de funcionamento o equipamento público a ser utilizado, garantindo maior segurança na avaliação dos investimentos necessários, melhor avaliação dos riscos envolvidos em cada etapa e melhores estimativas de prazos para a implantação daquilo que foi planejado.
02 – Que o Estado promova capacitação continuada dos profissionais responsáveis pela elaboração, análise e aprovação de projetos de obras e serviços de engenharia, melhorando a qualidade dos projetos e consequentemente das obras públicas estaduais, evitando modificações durante a realização das obras e prorrogações de seus prazos de execução.
DETERMINAÇÕES DECORRENTES DAS CONDIÇÕES IDENTIFICADAS
AO MUNICÍPIO DE CURITIBA
01 – Que o Município, quando da realização das medições finais das obras, observe as supressões realizadas nos contratos, de modo que o valor total medido acumulado e pago não ultrapasse o valor contratual formalizado mediante termos aditivos. O mesmo para os reajustes, cujos valores pagos acumulados não devem ultrapassar aqueles formalizados mediante aditivos ou apostilamento.
02 – Que o Município encaminhe a este Tribunal, quando da conclusão formal das obras, os respectivos Termos de Recebimento Definitivo contendo o valor final (contrato, aditivos e reajustes) de cada uma das obras.
03 – Que o Município providencie alocação de recursos e formalização de procedimentos administrativos garantindo a realização de manutenção adequada dos equipamentos da Rodoferroviária e do Sistema Integrado de Monitoramento, de modo a permitir o pleno usufruto dos mesmos pela sociedade, comunicando a este Tribunal as providências adotadas.
AO ESTADO DO PARANÁ
01 – Que a COMEC providencie a imediata revisão do Termo de Recebimento Provisório expedido para a Rua da Pedreira, adequando-o ao valor, serviços e quantidades preconizadas em contrato e aditivos, bem como que emita Termo de Recebimento Definitivo da obra, mediante a realização de nova vistoria, a fim de garantir a correção dos defeitos observados no pavimento da obra e o efetivo pagamento das obrigações junto à contratada, fatos estes que, quando ocorrerem, deverão ser comunicados a este Tribunal de Contas
02 – Que a COMEC encaminhe a este Tribunal, quando da conclusão formal das obras, os respectivos Termos de Recebimento Definitivo contendo o valor final (contrato, aditivos e reajustes) de cada uma delas.
03 – Que o Governo do Estado do Paraná, nos termos do Art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal, não destine recursos para novos projetos enquanto não forem contemplados todos os recursos necessários à conclusão das obras de mobilidade da COPA 2014, de responsabilidade da COMEC.
Por fim, a equipe técnica sugeriu “dar ciência do conteúdo do presente Relatório ao Tribunal de Contas da União, ao Ministério dos Esportes, ao Ministério das Cidades, à Caixa Econômica Federal e à Controladoria Geral da União – CGU, órgãos envolvidos com o controle e desenvolvimento das ações para a Copa do Mundo FIFA 2014” e “encaminhar o presente Relatório aos gestores do Governo Estadual, do Governo Municipal, ao Secretário Municipal de Urbanismo (Ex-Secretário Municipal da Copa do Mundo), à Secretaria Municipal de Obras Públicas, às Procuradorias Estadual e Municipal, ao Ministério Público Estadual, ao Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado do Paraná, à Assembleia Legislativa do Estado, à Câmara de Vereadores de Curitiba e aos gestores da COMEC, UTAG, IPPUC e URBS.”
